Kerjasama Pemerintah dan Swasta pada Sektor Infrastruktur

Pemerintah dalam menjalankan peranannya senantiasa berupaya menyediakan barang dan pelayanan yang baik untuk warganya terutama dalam penyediaan infrastruktur. Penyediaan infrastruktur merupakan tanggung jawab pemerintah bagi warga negaranya karena infrastruktur tidak hanya dipandang sebagai public goods tetapi lebih kepada economic goods, oleh karena itu,  pemerintah memiliki kepentingan untuk membangun infrastruktur yang penting bagi masyarakat.

Pembangunan infrastruktur sendiri dapat dilakukan dengan berbagai pola antara lain:

  • Proyek Pemerintah Pusat/Daerah yang dibiayai oleh APBN/APBD. Pembangunannya dilaksanakan oleh BUMN/BUMD/swasta. Sumber dananya bisa melalui:
  • Rupiah murni, atau
  • Pinjaman/hibah luar negeri (lembaga multilateral/ bilateral/kredit ekspor), biasanya disertai dengan rupiah pendamping
  • Proyek BUMN/BUMD, yang dibiayai oleh anggaran perusahaan sesuai dengan RKAP yang disetujui oleh Meneg BUMN/Pemda.
  • Proyek Kerjasama Pemerintah-Swasta (Konsesi), yang dibiayai oleh modal investor swasta, pinjaman perbankan/pasar modal domestik dan luar negeri. Peran Pemerintah hanya memberikan dukungan untuk proyek yang kurang menarik minat swasta, tetapi mempunyai kelayakan ekonomi yang tinggi.

Terbatasnya dana yang dimiliki, menyebabkan pemerintah tidak mampu membiayai pembangunan seluruh infrastruktur yang dibutuhkan oleh masyarakat seperti jalan, jembatan, jaringan air minum, dan pelabuhan. Sesuai data dari BAPENAS, diketahui bahwa estimasi kebutuhan investasi infrastruktur pada tahun 2010 -20014 sebagaimana digambarkan dalam grafik dibawah ini:

Financing Gap: expected to be covered through PPP, CSR, community participation

Estimated GOV Financing Capacity

Dari grafik diatas, terdapat informasi bahwa dari total biaya yang dibutuhkan untuk pembangunan infrastuktur, hanya + 31% saja yang mampu untuk dibiayai oleh pemerintah melalui APBN, sementara sisanya yang + 69%  direncanakan diperoleh dari sumber lain di luar APBN.

Dengan melihat fakta diatas, maka peran swasta dalam pembangunan infrastruktur sangat dibutuhkan sehingga pendanaan atau investasi untuk pembangunan infrastruktur dapat terpenuhi. Bentuk kerjasama ini biasa dikenal dengan istilah kerjasama pemerintah swasta atau konsesi.

Berdasarkan model pengelolaan infrastruktur terdapat 4 (empat) model pengelolaan.


Di ujung sebelah kiri, pengelolaan sepenuhnya dikuasai dan dilaksanakan oleh pemerintah.  Sementara di ujung sebelah kanan, pengelolaan sepenuhnya dikuasai dan dilaksanakan oleh pihak swasta. Pada model outsourcing, manajemen pengelolaan diambil dari pihak luar dimana pihak luar tersebut bisa berasal dari pihak swasta, sementara untuk konsesi pengelolaan diserahkan kepada swasta tetapi kepemilikan aset masih di tangan pemerintah dan pengelolaannya akan dikembalikan  kepada pemerintah setelah seluruh jangka waktu yang diperjanjikan selesai.

Bentuk kerjasama konsesi dilakukan untuk sektor-sektor tertentu yang dengan alasan politik atau hukum dianggap tidak layak untuk dilakukan privatisasi.  Konsesi dapat didefinisikan sebagai bentuk pemberian hak kepada pihak swasta untuk melakukan pembangunan atau pengelolaan pada sektor tertentu (biasanya di sektor infrastruktur), dimana pihak swasta menerima penghasilan dari hasil pengelolaan tersebut, namun hak milik dari lahan/tanah tersebut tetap di tangan pemerintah.

Bentuk konsesi bisanya muncul pada situasi dimana kompetisi dalam pasar tidak berkembang dengan baik, karena adanya monopoli alamiah atau kondisi struktur yang kurang mendukung. Dengan adanya konsesi diharapkan peluang terciptanya persaingan di pasar dapat terbuka sehingga memberikan keuntungan bagi konsumen.

Dalam penyelenggaraan infrastruktur dengan menggunakan metode konsesi terdapat beberapa keuntungan yang dapat diperoleh, yaitu:

  1. Tercukupinya kebutuhan pendanaan yang berkelanjutan yang menjadi masalah utama   pemerintah dalam membangun infrastruktur;
  2. Meningkatkan kuantitas, kualitas, dan efisiensi pelayanan melalui persaingan yang sehat;
  3. Meningkatkan kualitas pengelolaan dan pemeliharaan infrastruktur;
  4. Mendorong prinsip “pakai-bayar”, dan dalam hal tertentu dipertimbangkan kemampuan membayar dari si pemakai.

Dengan melihat keuntungan yang diperoleh tersebut, maka pemerintah perlu menciptakan kondisi yang kondusif bagi pihak swasta sebagai investor, agar mereka bersedia untuk bekerja sama dengan pemerintah dalam membangun infrastruktur.
Langkah awal yang harus dilakukan dalam merancang konsesi adalah menentukan struktur, hak dan kewajiban para pihak. Satu hal yang cukup penting dalam proses ini adalah memastikan terdapat persaingan di dalamnya, artinya menciptakan struktur pasar yang berpihak pada persaingan.

Komponen lain dari perancangan adalah jangka waktu perjanjian konsesi. Terdapat beberapa konsekuensi dari penentuan jangka waktu perjanjian, perjanjian dengan jangka waktu yang lama akan menciptakan insentif yang layak bagi pihak swasta untuk melakukan investasi termasuk investasi dalam perawatan pada saat perjanjian konsesi tersebut berlangsung. Sementara perjanjian dengan jangka waktu yang pendek akan semakin memperburuk masalah terkait dengan kurangnya insentif bagi pihak swasta untuk melakukan investasi saat kerjasama tersebut akan berakhir, itu sebabnya pihak swasta biasanya menaikkan biaya penawaran.  Sisi positif dari kontrak jangka pendek pada KPS adalah dimungkinkannya tender yang kompetitif, namun konsesi jangka pendek dapat juga mengindikasikan bahwa terdapat ketidakpastian pada masa depan pasar.

Proses pemilihan calon pemegang konsesi merupakan tahapan paling penting dimana dalam tahap inilah seharusnya persaingan itu terjadi. Proses lelang/tender merupakan cara paling efektif untuk menentukan pemegang konsesi, biasanya diawali dengan melakukan pengumuman yang tersebar luas ke seluruh kalangan atau melalui surat kabar nasional. Permasalahan yang sering muncul adalah ketika pihak incumbent memiliki keuntungan dengan akses informasi yang lebih banyak dibandingkan dengan mereka yang baru. Masalah ini dapat diatasi melalui panitia yang menyediakan informasi yang baik dan berimbang kepada seluruh penawar. Metode alternatif yang dapat digunakan selain menggunakan metode lelang adalah metode negosiasi dan beauty contests.

Selain itu, terdapat pula resiko praktek monopoli dari pemegang konsesi yang dapat dicegah dengan langkah-langkah sebagai berikut :

  1. Struktur kontrak yang memungkinkan terciptanya persaingan dengan menyediakan banyak alternatif penyedia layanan/jasa sehingga dapat mengurangi posisi tawar dari pemegang konsesi;
  2. Menghindari penggunaan kriteria tender yang dapat diubah, seperti penetapan tarif atau subjek yang dapat dimanipulasi seperti technical proposal;
  3. Adanya performance bonds dalam kontrak sehingga pemegang konsesi yang gagal  menjalankan kewajibannya akan memberikan ganti rugi;
  4. Hak dari pemerintah sebagai pemberi konsesi untuk mengambil alih operasional dari pemegang konsesi apabila tidak dapat menjalankan pelayanannya sesuai dengan standar yang telah ditetapkan dalam kontrak; dan
  5. Membebankan pada pemegang konsesi kewajiban untuk meneruskan menyediakan pelayanan sampai pemegang konsesi yang baru telah ditunjuk.

Peranan KPPU dalam Konsesi

Dalam hal ini, KPPU sebaiknya terlibat sejak proses awal konsesi tersebut dilaksanakan, sehingga advokasi dan saran terkait persaingan usaha dapat diberikan sejak proses penyusunan hingga penetapan pemegang konsesi. KPPU juga dapat membantu pemerintah dalam pemetaan struktur sektor yang akan dikonsesikan, hingga pada proses perancangan perjanjian konsesi untuk memaksimalkan dampak persaingan pada saat konsesi tersebut dilaksanakan dan juga meminimalkan peluang untuk terjadinya kolusi.

Pada proses pembentukan regulasi terkait konsesi, KPPU dapat memberikan saran pada bentuk pengaturan tarif. Dimana kewenangan untuk menetapkan tarif harus tetap ada di tangan pemerintah atau melibatkan pemerintah dalam perumusannya, sehingga pihak pemegang konsesi tidak dapat menaikkan tarif secara sepihak yang dapat merugikan konsumen.

Selain itu, jangka waktu pemberian konsesi harus jelas dan tetap mempertimbangkan insentif yang proporsional bagi pihak pemegang konsesi, karena jangka waktu pemberian konsesi yang terlalu singkat akan mempersulit pihak swasta yang ikut serta. Demikian juga jangka waktu pemberian konsesi yang terlalu lama pada satu pelaku usaha akan berdampak pada terciptanya posisi dominan dan entry barrier bagi pelaku usaha lain. Hal ini karena struktur pasar dari sektor yang dikonsesikan biasanya adalah monopoli alamiah (natural monopoly).

Sementara terkait dengan penegakan hukum persaingan usaha, KPPU dapat mengawasi kemungkinan terjadinya kolusi pada saat proses tender penentuan pemenang konsesi juga kemungkinan terjadinya pelanggaran hukum persaingan usaha oleh pemenang konsesi.

Penulis: A.A.G Danendra, SH, MH (Staf Bagian Pranata Hukum, Biro Kebijakan Persaingan KPPU-RI)